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Vers une politique agricole multifonctionnelle
1962 : Sicco Mansholt, vice-président de la CCE chargé de l'agriculture, considéré comme le père de la politique agricole commune.
© Médiathèque Commission europénne
La politique agricole commune (PAC) est depuis le lancement en 1958 de la construction communautaire une politique identitaire pour l'Europe. Une recherche menée dans cinq pays membres représentatifs des grands systèmes agraires européens s'est attachée à éclairer la diversité des conceptions de la multifonctionnalité au cœur des débats sur la construction d'une nouvelle politique agricole commune.
Dans les années 1960, la politique agricole commune fut le meilleur garant de la réconciliation franco-allemande en reprenant, à l'échelle de l'Europe, les politiques nationales de mobilisation de la production mises en place après 1945 pour sortir des pénuries alimentaires causées par la guerre. Dans la crise économique des années 1970, la PAC est malmenée par l'instabilité des monnaies et des prix internationaux et elle constitue l'expression la plus manifeste de la crise d'identité européenne et de « l'euro pessimisme ». Depuis la décennie 1980, elle devient le principal terrain où sont testés les instruments et les stratégies à utiliser pour mener à bien la libéralisation économique et l'ouverture commerciale.
Les réformes successives qui sont alors décidées marquent l'abandon progressif de la première PAC qui accordait aux producteurs européens une garantie illimitée pour l'écoulement de leur production. À partir de 1984, est introduit le contrôle de l'offre dans les secteurs laitiers et céréaliers. En 1992, pour des raisons internes (explosion du budget agricole européen) et externes (exigences de la négociation commerciale mondiale en cours à l'Uruguay round 1), le soutien des prix et des marchés est significativement diminué et remplacé par des paiements directs financés par le budget européen. En 1997, le Conseil européen réuni à Berlin poursuit dans la même voie (nouvelles baisses des prix compensées par des paiements directs) mais, fait nouveau, entend que la PAC reconnaisse et rétribue la multifonctionnalité de l'agriculture. Il institue dans ce but un « 2e pilier » de la PAC chargé de promouvoir le « développement rural ».
Le caractère problématique de ce changement apparaît si l'on rappelle que l'activité agricole est par essence multifonctionnelle : en même temps qu'elle produit des marchandises agricoles, elle influe sur l'environnement, les paysages, l'occupation des territoires, l'emploi rural, la sécurité alimentaire (en quantité et en qualité), la biodiversité… Pourquoi donc attendre 1997 pour reconnaître cette caractéristique de l'agriculture ? Ce changement traduit-il l'émergence d'un nouveau paradigme exprimant et favorisant une réorientation fondamentale de la régulation agricole européenne ou n'est-il qu'un subterfuge visant à maintenir sous d'autres appellations et d'autres formes le soutien accordé à l'agriculture européenne ?
Pour répondre à cette question, la recherche s'est attachée d'abord à éclairer la diversité des conceptions de la multifonctionnalité qui se confrontent dans les débats sur la réforme de la PAC. Elle s'est basée sur la littérature économique et sur des enquêtes à l'OCDE et dans cinq pays membres représentatifs des grands systèmes agraires européens (Allemagne, France, Royaume-Uni pour le Nord, Espagne et Grèce pour le Sud). Elle a ensuite analysé la nouvelle PAC pour savoir si et comment la réorganisation de son système d'aides et de ses dispositifs institutionnels contribue à soutenir dans leur diversité les fonctions multiples qui ont fait jusqu'ici l'originalité du « modèle agricole européen ».
La différence des conceptions, l'intensité des débats entre et dans chaque pays, mais aussi la succession et l'ampleur des réformes de la PAC (et des politiques nationales) – la « revue à mi-parcours » faite par la Commission en juillet 2002 annonce que les réformes de 1992 et 1999 seront suivies par d'autres – montrent que la multifonctionnalité, si elle ne constitue pas à proprement parler un paradigme manifestant le jeu d'une régulation stable et installée, est bien une notion de passage qui sanctionne la perte de validité de l'ancien paradigme productiviste et préside à la recherche d'un nouveau principe d'action susceptible de redéfinir la place de l'agriculture dans le développement social, d'une part, le champ, les instruments, et les acteurs de la politique agricole, d'autre part.
| La recherche sur la dimension multifonctionnelle de la PAC, coordonnée par Hélène Delorme, directrice de recherche à la Fondation nationale des sciences politiques (FNSP) et membre du Centre d'études et de recherches internationales (CERI, CNRS-FNSP), associe onze chercheurs, doctorants et ingénieurs des universités de Montpellier, Paris 1 et Paris 10, de l'INRA (Grenoble, Nantes et Paris), de l'Institut agronomique méditerranéen de Montpellier, de l'UFR des Sciences économiques et de gestion de Reims, du ministère de l'Agriculture, du laboratoire Dynamiques sociales et recomposition des espaces (LADYSS, associé au CNRS), et du Comité des organisations professionnelles agricoles de l'Union européenne. Cette recherche a bénéficié d'un financement du programme « L'identité européenne en questions » du CNRS. |
Hélène Delorme
Centre d'études et de recherches internationales (CERI)
CNRS-FNSP
Tél. : 01 58 71 70 24
Mél : delorme@ceri-sciences-po.org
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ceri-sciences-po
