Les Français ont élu il y a quelques semaines les nouveaux dirigeants des régions. Une occasion de faire le point sur cette innovation marquante de la réforme des affaires publiques.
En dotant la région d'un budget et d'une fiscalité propres, d'un conseil élu au suffrage universel, d'un appareil exécutif et de compétences, la France suit la même voie que d'autres démocraties européennes. Les décisions du gouvernement ratifiées par le Parlement dans les années 1980 ont surpris les observateurs étrangers : ils imaginaient mal en effet comment un déblocage était possible dans un pays dont la culture étatique et centralisée reflète des valeurs d'égalité. Les mesures prises en 2002-2003, dites de l'acte 2, accroissent encore les transferts de compétences opérés par l'État au profit des conseils régionaux. Leur portefeuille est garni de responsabilités substantielles : le développement économique, la formation professionnelle, les transports. Les régions disposent de moyens d'investissements qui leur donnent un volant de choix sans commune mesure avec celui des collectivités territoriales de base. Elles sont peu endettées. Leurs dépenses de fonctionnement et les charges imposées par l'État ne dépassent pas en moyenne 15 %.
La région est désormais un fait acquis. Elle est un enjeu majeur pour les forces politiques. Elle se construit un éventail d'activités qui dépasse son noyau dur de compétences, en investissant seule ou avec d'autres partenaires publics et privés dans des domaines variés (culture, social, sport, recherche scientifique, etc). Elle est dotée de services reconnus comme efficaces. Les programmes européens, dont elle est un partenaire privilégié, l'installent définitivement comme un acteur incontournable. Elle se surajoute aux autres institutions territoriales existantes, soit le département et la commune. Ces dernières, dont le nombre reste identique, voient de leur côté leurs propres compétences renforcées par d'autres transferts opérés par l'État. En plus sont créées de nouvelles structures publiques de gestion au niveau intercommunal.
Les 22 régions coexistent désormais avec 100 départements, 36 600 communes et près de 15 000 regroupements fonctionnels divers. Aucune de ces structures territoriales n'a d'ailleurs de droit constitutif sur les autres. Cette décentralisation précipite une spectaculaire montée en puissance de la coopération, notamment entre collectivités de niveaux différents. Elle traduit la réduction considérable des marges de manœuvre de l'État. Le principe d'autorité étatique s'est vidé. Il cède place à une dynamique de jeux de pouvoir dans lesquels la gestion publique ressemble à un marché ouvert, fait de tours de table financiers, dont les formes varient d'un territoire à l'autre et en fonction des domaines politiques. L'État transfère des compétences – notamment à la région – tout en gardant son réseau de services implantés localement (95 % de ses fonctionnaires travaillent encore dans des services dits extérieurs). Ses administrations sont des acteurs parmi d'autres. Leur vocation est devenue moins assurée.
Cette exubérance institutionnelle n'est pas sans conséquences. Elle maintient des identités territoriales souvent anciennes, mais elle induit des coûts hors du commun. Elle assoit un tissu démocratique vivant – près de 500 000 sièges sont soumis au scrutin universel, essentiellement dans les communes –, mais le citoyen a du mal à savoir qui fait quoi et surtout, quels hommes politiques sont vraiment responsables aux yeux de la population des effets de tels ou tels choix des politiques publiques. Par ailleurs, comme le cumul de mandats électifs locaux et nationaux reste autorisé – neuf parlementaires nationaux sur dix exercent en même temps un mandat local, soit de maire, soit de président d'un conseil général ou régional –, la région tend à reproduire un modèle de pouvoir extrêmement centralisé sur la personne de son président. La confusion des mandats est un fait qui n'est pas anodin. Le pouvoir régional existe bel et bien. Mais beaucoup reste à faire.

Jean-Claude Thoenig